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编者按 最近召开的中央农村工作会议对今年的农业和农村工作进行了战略部署。会议强调“巩固完善强化强农惠农政策，大幅度增加农业农村投入。”“决不放松粮食生产，必须把粮食生产摆在更加突出的位置，不折不扣地贯彻落实各项扶持政策，保护和调动农民的种粮积极性，千方百计地稳定粮食播种面积，努力提高单产，确保粮食生产稳定发展。”编者特邀国家发改委产业所农村经济研究室主任黄汉权博士撰文，梳理近几年我国粮食支持政策并进行评价，就进一步完善和强化支农惠农政策，稳步提高粮食综合生产能力等提出对策建议，以飨读者。
2003年以来，针对我国粮食供求出现的新情况，党中央、国务院连续下发了四个中央一号文件，提出了一系列提高粮食综合生产能力、促进粮食生产的政策措施，有效调动了农民种粮的积极性。
近几年来我国粮食支持政策及成效
回顾总结近几年我国粮食生产的政策，主要有十方面。一是自2003年起国家实行了最严格的耕地保护制度，如对各类开发区进行全面清理、暂停审批农用地转用项目等，对乱占滥用耕地现象起到了一定遏制作用，有利于稳定粮食播种面积。二是全面取消农业税、牧业税、农业特产税、屠宰税，结束了2600多年农民缴纳“皇粮国税”的历史。三是实行粮食直补、农资综合直补、良种补贴、农机具补贴等四项补贴制度，开创了对种粮农民直接补贴的先河。四是以提高粮食综合生产能力为核心，加大农业基础设施投资力度，实施了粮食战略工程，加强了种子工程、节水灌溉、沃土工程、植保工程等专项建设。五是加大对粮食生产大县的奖励补助，对全国800多个产粮大县进行了奖励。六是对化肥生产给予税收优惠、减少国产化肥出口、控制化肥出厂价格上限和批零进销差价率，抑制农资价格过快上涨。七是从2004年起在部分主产区对稻谷、小麦等重点粮食品种实施最低收购价政策，消除了农民种粮的顾虑。八是支持粮食加工业发展，实施了一批农产品加工专项，对大型粮食加工企业建设项目给予贴息、资本金投资或投资补助，提高了粮食加工转化收益。九是推进农业技术进步，加大对农业重大科技基础设施建设投入力度，实施现代农业高技术产业化专项，支持农业科技推广和深化农业科技推广体系改革，对农业新品种、新技术的引进、培育和示范推广给予支持。十是以《优势农产品产区布局规划》为指导，通过项目建设和资金投资，引导各地调整和优化农业生产布局，促进粮食生产向优势产区集中，推进粮食优质化、规模化和标准化生产。
这些政策措施的实施，有效提高了我国粮食综合生产能力，促进了农业增产增效和农民增收。
粮食支持政策运行中存在的主要问题
从目前的政策运行情况看，提高我国粮食综合生产能力，还面临着以下四个主要问题。
———财政对“三农”资金投入不够充足，农业生产投入相对偏少。虽然近年来财政支农资金大幅度增加，但与农业的基础地位要求相比，仍有较大差距。2007年中央财政预算支农资金规模为3917亿，比2006年的增长11.2%，远低于中央财政收入的增幅。而且财政支农支出结构不够合理，用于全社会受益的水利和生态项目多，用于促进粮食生产和提高农业综合生产能力的项目少。
———支农投资管理部门多，资金使用效率不够高。从国家层次看，直接分配与管理支农投资的部门有十几个。在各部门内部，又分别有多个司局负责分配和管理支农投资。地方也是同样的管理模式。这种管理格局人为割裂了农业生产、加工与流通产业链条，管理层次和环节多，导致部门各自为政，形不成有效合力。
———惠农政策实施过程中的新问题亟须解决。一是农村一事一议政策陷入“事难议，议难决，决难行”的窘迫境地，农村公益事业难以搞起来；二是实施“两免四补”政策后，部分已将土地转包出去的外出打工农民，又“回流”农村要土地，引发成新的土地纠纷，不利于土地的规模。三是乡村债务解决难度增加；四是对农民的补贴分散到户后数量很少，且难以做到严格与粮食种植面积挂钩，对长期提高粮食综合生产能力作用不明显。
———农村生产要素外流不容忽视，农业发展资源约束增强。突出表现在两方面：一是土地，我国每年建设用地占用土地大约500万亩左右，耕地面积已由1998年的19.45亿亩减少到2005年的18.31亿亩；二是资金，农村每年都有大量资金流向工业和城市，农业发展的金融支持严重不足；三是农村青壮年劳动力大力外出，部分地区农业兼业化、农村空心化、农民老龄化“三化”现象逐步显现。
进一步完善和强化支农惠农政策，稳步提高粮食综合生产能力
在落实好中央一系列支农惠农政策的同时，要针对粮食支持政策运行中存在的主要问题，进一步完善相关政策，不断加大支持力度，加强农业基础设施建设特别是粮食综合生产能力建设。
———围绕粮食综合生产能力建设，加大投入和政策支持力度。开辟新的渠道，多方筹措建设资金，确保粮食生产投入稳定增长。要调整国民收入分配结构，逐步加大中央财政用于粮食生产的投入。国家用于粮食生产的投入要重点用于粮食主产区建设，加大对种粮农民的补贴力度，加大对粮食主产区地方财政的转移支付力度，处理好国家粮食安全、地方财政收入和农民增收三者之间的关系。要抓紧研究通过经济手段建立新的粮食区际交换体制、实现产销区利益衔接新机制。建议调整粮食主产区与主销区的利益关系，对于主销区从主产区调入的粮食，国家收取一定的费用集中用于主产区商品粮生产基地建设。同时，要适应投资体制改革要求，改革政府资金投入方式，建立政府直接投资、资本金投入、投资补贴、代建制等多种投资方式和建设方式。
———严格执行耕地占补制度，深化征占地制度改革。加大《基本农田保护条例》实施力度，确保最严格的耕地保护制度能够真正落到实处，防止非农产业、城镇违法乱批、乱占耕地，损害粮食综合生产能力。同时，要加快土地征占用制度改革，协调解决土地征占用过程中土地增值收益在国家、农民和企业之间的分配关系，保护失地农民的合法权益，确保被征地农民获得的土地占用补偿费能够覆盖其失业保障、基本养老保障、医疗保障和最低生活保障。
———加强农田水利基础设施建设，提高农业抗旱防灾能力。要继续推进实施沃土工程，采取综合措施改良土壤和培肥地力，做好土地整理和田间蓄水保肥工程，提高耕地质量和产出水平。要加强水利工程建设，全面提高耕地有效灌溉面积的比例。要加快大型灌区的续建配套和节水改造，提高灌溉保证率和粮食单产水平。
———加强粮食良种繁育等核心技术、关键技术的研究开发、技术集成与推广工作，促进粮食生产方式的转变。要进一步增加对粮食科技研发的投入，发挥科学技术对粮食综合生产能力建设的支撑作用。积极引导科研机构的整合与协调，加强联合攻关，加快综合性状好、能够被市场认可的粮食新品种的培育和新技术的开发。集中支持农业基础研究和公益性项目，尤其是粮食品种资源、转基因技术、节水灌溉技术、旱作农业技术的研究，增加科技储备，加速农业科技进步。
———进一步完善“四项补贴”及相关政策，提高补贴资金的使用效果。一是多途径发展农村公益事业。鼓励农民自力更生，办好、管好其直接受益的农田水利等基础设施。国家对农民自愿投工投劳的公益设施建设项目应给予适当的补助。建立激励机制鼓励民间资本参与公益设施建设和管理。二是完善“四项补贴”政策。在国家粮食直补资金继续稳定增加的条件下，将增量部分的资金转为投资资金，用于农田水利等农业基础设施建设。良种补贴应进一步扩大补贴的品种和覆盖的范围，以提高良种化普及率。
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